Zajímavé a poučné čtení. Dříve tyto hodnoty byly „zapsány“ do duší státních úředníků výchovou a vzděláním, nepotřebovali je číst a byly se samozřejmostí dodržovány. Dnes se pro státní úředníky musí psát, nejsou jimi dodržovány a jsou flagrantně zneužívány. Jsou dva druhy státních úředníků – na práci a na funkci. Těch druhých nebezpečně přibývá, stejně jako nesmyslných zákonů a opatření, které tito úředníci produkují všude ve světě. Tyto zákony v důsledku neslouží zemi a slušným občanům, ale zločinu a korupčním strukturám. Není divu, že ani po letech nebyl přijat zákon o ochraně whistlebowerů. Diplomatce dr. Janě Chaloupkové hrozí ztráta místa po 28 letech skvělé práce pro naši zemi (hovoří 12 jazyky!). Zákon na ochranu svědků ji neochránil, zato zločince v pozadí. Jak dlouho si bude moci naše země dovolit takto likvidovat ty nejlepší z nás jenom proto, že poctivě pracovali, sloužili zemi a chtěli by ve své práci a službě rodné zemi pokračovat? J.Š.
***
Do roku 2014 byla Česká republika posledním členským státem EU bez konkrétní regulace státní služby. Přestože zákon, který měl zajistit profesionalizaci a nezávislost české veřejné služby, přijal český parlament v roce 2002 v rámci balíčku opatření nezbytných pro vstup České republiky do Evropské unie, jeho datum vstupu v platnost bylo opakovaně odloženo a zákon nikdy nenadobudl právní účinnost. Přibližně to vypadalo jako hrozba Bruselu, že zmrazí čerpání fondů EU, dokud nebude úspěšně přijata regulace státní služby, která nakonec přiměla českou vládu k akci. Nový zákon o státní službě č. 234/2014 Sb. byl přijat na konci roku 2014 a nahradil jeho předchůdce zákon č. 218/2002 Sb., O státních zaměstnancích, z roku 2002. Novým zákonem, který vstoupil v platnost 1. ledna 2015, skončilo 12 let sjednávání české právní úpravy státní služby; do té doby však byl do praxe zaveden pouze omezený počet ustanovení zákona. Tento briefing shrnuje současný stav implementace nového zákona a hodnotí, do jaké míry nová legislativa a praxe splňují podmínky dohody o partnerství a dosahují cíle odpolitizace a profesionalizace české státní služby. Stručný briefing je vydáván v době, kdy má být zveřejněno hodnocení OGP, a zatímco na sousedním Slovensku probíhá proces úpravy stávajícího nařízení o službě cvil.2 Může doplňovat a „stínovat“ nadcházející hodnocení OGP a může také poskytnout relevantní informace k druhé zprávě o boji proti korupci v EU, která má být vydána počátkem roku 2016.
Souhrn
Lze konstatovat, že profesionální státní služba nezávislá na přímých politických tlacích je jedna základních kamenů jakékoli účinné protikorupční reformy. Evropané to uznali u EK, vláda ČR i koalice českých protikorupčních nevládních organizací.
„Rekonstrukce státu“ .3
Navzdory skutečnosti, že nový český zákon o státních zaměstnancích vstoupil v platnost 1. Ledna 2015, praktická implementace většiny jejích ustanovení vyžadovala přijetí přenesené legislativy, včetně řady vládních nařízení, ministerských nařízení a metodických pokynů vydaných EU sekce pro státní službu. Tato prováděcí legislativa měla být přijata do 30. června 2015. I po tomto termínu však většina doporučení EU zůstává implementována pouze částečně. Zatímco právní předpisy mohou formálně splňovat požadavky EU; v praxi toho musí být mnohem víc provedeno za účelem dosažení cíle profesionální a nezávislé státní služby. Mezi nejvíce problematické oblasti patří:
- • odpolitizace státní služby, kterou samotný zákon dostatečně nezaručuje, ale je zajištěno pouze dobrou vůlí současné vlády; a
- • stabilizace státní služby prostřednictvím systemizace a zákonných podmínek propuštění státních zaměstnanců.
Obavy a doporučení EU
V předchozích letech byla Česká republika opakovaně kritizována GRECO, 5OGP6, a
Evropskou unií (Komisí i Radou) pro neexistenci právní regulace státní služby a pro nedostatek ochrany oznamovatelů. OECD jej také kritizovala za „destruktivní obrácení reforem “. Bylo zmíněno doporučení pro zemi pro veřejnou správu z roku 2012, potřeba zvýšit efektivitu veřejné správy; zatímco 2013 byl specifický pro zemi. Doporučení uvádí, že při přijímání státních zaměstnanců bylo dosaženo pouze omezeného pokroku. Zákon, který měl „mimořádnou prioritu“. Doporučení pro jednotlivé země z roku 2014 bylo obdobné.
V první zprávě EU o boji proti korupci zveřejněné počátkem roku 2014 rovněž neexistuje praktická právní úprava státní služby. Nedostatečná ochrana oznamovatelů byla zmíněna už v roce 2006 - kapitola země Česká republika. Doporučení ve zprávě zahrnovala přijetí právních předpisů o státní službě, které řeší střet zájmů, zajišťují nábor založený na zásluhách, a poskytuje záruky proti politickým zásahům a svévolnému propouštění a také další záruky pro oznamovatele.
Důležité je, že kvalita veřejné správy je pro EU rovněž jednou z předběžných podmínek využití fondů EU v programovém období 2014–2020, podle dohody o partnerství a zákona o státních zaměstnancích a jeho sekundární legislativa by měla:
- definovat zásady a základní hodnoty veřejné služby, které by měli státní zaměstnanci sledovat;
- posílit stabilitu veřejné správy;
- zajistit, aby fungování orgánů státní správy bylo založeno na důkladné analýze dostupných zdrojů a souvisejících politik a měl by na ně dohlížet zvláštní orgán, jako je generální ředitelství pro veřejnou službu;
- jasně definovat interakci a hranici mezi politickými a apolitickými pozicemi v civilní službě;
- zajistit, aby systém náboru a zkoušek založený na transparentním testování kvalifikací a byly vytvořeny podmínky pro výkon státní služby;
- zajistit a stanovit, aby systém odměňování byl transparentně definovanou výkonovou složkou.
Všechny základní dokumenty pro provádění zákona nabývají účinnosti a jsou plně uplatňovány do
konce roku 2015. Podle předběžné podmínky je schválení provozního programů na období 2014 – 2020 závislé na tom, jak zákon, tak všechny jeho prováděcí právní předpisy vstupují v platnost.
Zástupci Evropské komise provedli sérii setkání s představiteli české vlády a Sekce pro státní službu, během něhož byla projednávána implementace zákona a jeho vývoj, včetně otázky odměňování státních zaměstnanců, zkoušky pro státní zaměstnance mladší než čtyři roky, zkušeností a celkové oblasti působnosti zákona. Potřebná prováděcí legislativa byla přijata 1. července 2015, což znamená, že ex-ante podmínka byla formálně splněna. Formální přijetí však neznamená, že zákon měl k tomuto datu byla plně implementován v praxi.
Současný stav implementace a možná rizika
Níže uvádíme stručné zhodnocení výše zmíněných šesti aspektů nové veřejné služby; - zejména o výběru a jmenování státních zaměstnanců, jejich odměňování a - ochrana oznamovatelů ve státní službě. Zmíníme také možná rizika související s dalšími provádění zákona.
- Zásady a základní hodnoty státní služby - plně implementováno
Zásady a základní hodnoty státní služby jsou popsány v samotném zákoně.
- Stabilita veřejné správy - neuspokojivá
Na jedné straně byla veřejná správa stabilizována v důsledku téměř pro všechny státní zaměstnance. Stávají se státními zaměstnanci podle přechodných ustanovení zákona. Na druhou stranu do 1. července 2017 budou muset všichni státní zaměstnanci podstoupit nový výběrový proces pro pozice, které zaujímají. Protože většina členů výběrových komisí je jmenována odpovědnými ministry, existuje značné riziko politizace EU výborů. Také důvody zákonného propuštění na základě systému osobních hodnocení výrazně omezí stabilitu veřejné služby podle nového nařízení. Státní úředníci mohou být propuštěni poté, co dvakrát neuspěli ve svém osobním hodnocení - posouzení, které musí být prováděno každý rok jejich přímými nadřízenými. Navzdory tomu, že systém hodnocení je specifikován v sekundárním právu, což snižuje šance na svévole ze zákona a umožňuje propuštění státních zaměstnanců po dvou po sobě jdoucích hodnoceních s negativní výsledky. Vedoucí orgánů státní služby mohou být propuštěni pouze po jednom negativním osobním hodnocení; i když spíše než propuštění ze státní služby by se jednalo o degradováni.
- Systemizace pozic a nezávislý dohled - částečně implementováno
Fungování orgánů státní správy je založeno na systemizaci státní služby určující politické a apolitické pozice. Vycházeje z národního rozpočtu, musí být každý rok přijata nová systemizace. To znamená, že stabilizace státní služby se dosahuje pouze na velmi krátkou dobu. Na druhou stranu další změny již přijaté systemizace pro konkrétní rok jsou přísně omezeny. Kvůli silné politické opozici mezi zákonodárci, politicky nezávislé Generální ředitelství pro veřejnou službu bylo rozpuštěno ve prospěch sekce pro státní službu. Tato nově vytvořená sekce pro státní službu je součástí Ministerstva vnitra a má uspořádání, které může v budoucnu způsobit problémy. Tyto problémy mohou zahrnovat nedostatečnou autoritu sekce, která má koordinační roli. Budí otázky, vydává různé pokyny na jedné straně, ale je formálně podřízena ministrovi na straně druhé. Zatímco generální ředitel pro veřejnou službu by měl být nezávislý, současný „Super státní úředník“ (vedoucí sekce pro státní službu) je součástí sekce, kterou pravděpodobně nezaručí jeho nezávislost na ministrovi a výsledný potenciální politický tlak a dopad.
- Jasné oddělení politických a byrokratických pozic - částečně realizováno
Hranici mezi politickými a apolitickými pozicemi stanovilo zejména přijetí první systemizace. Zákon také zakazuje vedoucím státních úřadů a dalším vysoce postaveným úředníkům vykonávat jakoukoli politickou funkci, nebo být členem organizace; ačkoli si mohou zachovat své členství v politických stranách. Navzdory tomu, že oddělení mezi politickými a apolitickými ministerskými poslanci se zdají být současnou vládou respektována, existuje riziko, že nevydrží dlouho po výměně kabinetu. Samotný zákon nestanoví nezbytná ochranná opatření, která by zaručila, že státní služba zůstane ve chvíli krize apolitická. Rovněž možnost nahrazení vedoucího orgánu státní služby po jediném negativním osobním hodnocení - zejména v kombinaci s podstatným vlivem ministrů, přes složení výběrových komisí - znamená, že rizika kolísání vysoce postavených úředníků zůstávají. Političtí náměstci mají v zásadě stejné pravomoci příslušných ministrů; jejich legitimita však není odvozena ani z volby ani z výběrového řízení.
- Náborový systém a lepší odbornost - částečně implementováno
Nová pravidla pro výběrové řízení na úředníky by měla přispět k odpolitizování a profesionalizaci státní služby. V praxi těchto cílů bylo dosaženo jen částečně. K výběru náměstka bylo nejprve použito nové výběrové řízení stanovené zákonem. Ministr pro státní službu; a to i přes první neúspěšný pokus o nalezení vhodného kandidáta, pozice byla nakonec obsazena 2. února 2015. Následně výběr začal procesem na pozice státních tajemníků, přičemž všechna volná místa byla obsazena koncem června 2015. Zde je třeba poznamenat, že státní tajemníci jsou nejvyšší apolitičtí státní zaměstnanci české státní služby, mezi jejichž odpovědnosti patří HR kompetence, jako je jmenování náměstků ministrů a ředitelů odborů. Nicméně, vliv ministrů na složení příslušných výběrových komisí zůstal nezměněn (byla jmenována více než polovina členů výboru - nebo zamítnut - na návrh ministra) a riziko politizace státní služby tak zůstává.
Výběrová řízení na střední a nižší státní úředníky ještě musí být provedena - implementováno.
Podle článků 186 až 190 zákona současní státní zaměstnanci po účinnosti zákona začátkem roku 2015 zůstaly na svých pozicích. Náměstek ministra státní služby vyhlásí pro tyto účely nové výběrové řízení pozice do 30. června 2016, respektive 30. června 2017. Přestože se výběrové řízení státních zaměstnanců stalo transparentnějším, volná místa budou obsazena primárně jinými úředníky až v posledním kole jsou otevřeny široké veřejnosti (s výjimkou nejnižších pozic, které jsou otevřeny komukoliv). To může vytvořit překážku pro vstup nezávislých odborníků do veřejné služby a tím brzdit profesionalizaci veřejné služby. Systém povinného spojitého rozvoje státních zaměstnanců, který by mohl přispět k další profesionalizaci úředníků také ještě musí být implementován, s termínem 1. července 2017. Přijímací zkoušky, že jakýkoli státní zaměstnanec jmenovaný na místo ve státní službě musí jimi projít během 12 měsíců po jeho jmenování jsou již připraveny; existují však četné výjimky z této povinnosti pro stávající úředníky.
- Systém odměňování s transparentně specifikovanou výkonovou složkou - částečně implementováno
Nový transparentní systém odměňování upravený články 144 až 152 zákona (který odkazuje na zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce), byl také implementován pouze částečně. Podle tohoto právního předpisu se mzda každého státního zaměstnance skládá z „řádného“ platu a různých neoprávněných složek mzdy (bonusy). Pravidelný plat byl stanoveno nařízením vlády č. 304/2014 Sb. Podle této vyhlášky byl každému úředníkovi přidělen konkrétní tarif určený pro konkrétní platovou třídu, určené pozicí ve státní službě a pro konkrétní platovou třídu, ve které je státní zaměstnanec zahrnut. Protože tarify, platové třídy a platové třídy jsou určeny ze zákona, neexistuje prostor pro svévole nadřízených a odměna je transparentní. Co se týče bonusů, nejdůležitější formou neoprávněné složky mzdy je „osobní příspěvek“, odměna založená na výkonu určeného výsledky státního zaměstnance (na základě jeho ročního hodnocení osobního výkonu). Osobní výkon hodnocení, předepsané v článku 155 zákona, je upřesněno do posledního detailu ve vládním nařízení č. 134/2015 Sb. a jeho přílohy, které nenechávají žádný prostor svévole. Podobně dobře regulované a transparentní jsou i jiné formy bonusů a předvídatelné odměny státních zaměstnanců.
Podle článku 199 zákona se však tento systém odměňování nestane účinný před 1. lednem 2017. Do té doby budou státní zaměstnanci odměňováni jednou v roce v souladu s jejich pracovními smlouvami (které byly uzavřeny v rámci zákoníku práce) a budou určeny pouze některé formyneoprávněných složek mzdy v souladu s novým nařízením. To znamená, že podstatný rozdíl ve mzdě
Úředníků, pracujících na stejných pozicích, ale v různých veřejných orgánech, zůstávají beze změny.
- Ochrana informátorů - částečně implementována
Pokud jde o ochranu oznamovatelů ve státní službě, zákon byl proveden vládním nařízením č. 145/2015 Sb., Vydaný 15. června 2015, který stanoví zákonnou ochranu a anonymitu státním zaměstnancům, kteří hlásí případy korupce nebo protiprávnosti jednání jejich kolegů ve státní službě. Informátoři však nejsou chráněni při hlášení protiprávního chování osob, které nejsou státními zaměstnanci. Další problém je způsoben povinností mlčení státních zaměstnanců, protože není jasné, zda tato povinnost může být porušena oznámením či nikoliv. Současná zkušenost s informováním v systému státní služba ukazuje, že hlášení o protiprávním jednání podala jen velmi malá část státních zaměstnanců.
Reference
Úřad vlády ČR, Protikorupční jednotka (2014): Akční plán ČR Republic, Open Government Partnership for the years 2014 to 2016. Dostupné na:
http://www.opengovpartnership.org/czech-republic-second-action-plan-2014-16-english
Úřad vlády České republiky, ministr vlády České republiky pro Lidská práva, rovné příležitosti a legislativa (2015): Sebahodnotící zpráva České republiky. Vláda k Akčnímu plánu partnerství otevřené vlády na léta 2014–2016 [Průběžná sebehodnotící zpráva Akčního plánu České republiky Partnerství pro otevřené vládnutí na období let 2014 až 2016]. Dostupné v češtině na:
Rekonstrukce státu (2014): Poziční dokument k návrhu komplexní novely občanského zákoníku. Zákon o službách. Dostupné v češtině na:
http://www.rekonstrukcestatu.cz/novinky/20140930_stanoviskok-novele-sluzebnihozakona_final.pdf
Rekonstrukce státu (2014): Poziční dokument k návrhu novely zákona o státní službě.
Dostupné v češtině na:
http://www.rekonstrukcestatu.cz/publikace/stanovisko-pn-sluzebnizakon.pdf
Rekonstrukce státu (2014): Informace a argumenty. Depolitizace a
profesionalizace státní služby [interní dokument]. K dispozici na:
http://www.rekonstrukcestatu.cz/na-stazeni/fs_faq_sluzebni-zakon_24072014.pdf
Pozadí
Frank Bold je právnická organizace veřejného zájmu s kancelářemi v České republice, Polsku a Brusel, Belgie. Na úrovni EU jsme členem řídící skupiny Evropské koalice pro Corporate Justice, která podporuje společenskou odpovědnost v rámci EU; člen ALTER-EU, podpora transparentnosti lobby v celé Evropě; a zakládající člen Justice & Síť prostředí. V České republice je Frank Bold hlavním koordinátorem a řízením člen výboru protikorupční koaliční nevládní organizace Rekonstrukce státu.
Rekonstrukce státu je společný národní program českých protikorupčních organizací,politiků, nezávislých odborníků, obchodních partnerů a aktivních občanů, jejichž cílem je přijetí transparentnosti a protikorupčních právních předpisů. Profesionální a nezávislá státní služba je jednou z devět otázek, které iniciativa sleduje a prosazuje. Více informací je k dispozici na vyžádání na www.rekonstrukcestatu.cz/cs
Spolufinancováno programem Evropské unie pro předcházení trestné činnosti a boj proti ní. Tento projekt byl financován s podporou Evropské komise. Tato publikace odráží pouze názory autora a Evropská komise za ně nemůže nést odpovědnost za jakékoli využití informací v nich obsažených.
briefing-civil_service_act-2015-10-09_0 (1)
***
Temný olympijský den. V Mnichově umírali sportovci, zatímco se bojovalo o medaile
J.Š. 20.6.2021
Read more...